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【中國時報】劉必榮》縱橫天下-杜特蒂外交沒那麼顛覆/東吳大學政治系教授劉必榮

  • 10/31/2016
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劉必榮/東吳

菲律賓總統杜特蒂上台後,在外交上掀起一陣旋風。由親美到親中,鐘擺式的擺盪改變了亞太的權力格局。許多人都忙著觀察,試圖為杜特蒂的外交把脈,希望能在眼花撩亂之中為菲國新外交找到解釋。

第一種解釋是杜特蒂的務實主義。由於美國下任總統未必會持續歐巴馬的亞洲再平衡政策,而中國在亞洲的影響力卻不斷增強,外交的持續性也大於美國。加上一帶一路所帶來的經濟商機也讓菲律賓很難抗拒,因此菲國調整了外交政策,決定倒向中國,希望能換取更多的經濟利益。

 

但也有人指出,杜特蒂成長的背景,讓他從小就培養出反美的情結。因此杜特蒂的外交轉向,更多的成分是來自他在社會化過程中所養成的價值觀與意識型態,而不全是政策上的務實選擇。

其實如果放大,從時間序列來看,我們會發現杜特蒂的外交並不那麼特立獨行。1986年馬可仕垮台之後,菲律賓的外交一直都是在美國與中國之間擺盪。1990年代,羅慕斯與中國交好,但還是和美國簽了外國軍隊駐菲協議(Visiting Forces Agreement);其後艾若育總統倒向中國,以同意南海共同開發交換中國經援基礎建設,跟中國簽了65項協議,比杜特蒂這次訪中簽的13項還多,但到了艾奎諾三世上台,又把菲國外交拉回美國陣營。但艾奎諾太親美,杜特蒂上台又把它拉到中國這一邊。也就是說,菲律賓作為一個中型國家,在兩個大國之間維持平衡,一直是其最大利益。在杜特蒂親中之後,下一任總統很可能又會把菲國外交再拉回親美的陣營。

但這種外交擺動,和上個世紀末有很大不同。有學者就指出,現在中型國家的外交影響力正不斷增強。亞洲的權力格局,在最上層的是美國和中國,下來一層是日本和印度,再下來是菲律賓、南韓、印尼等中等國家。過去亞洲秩序的建立過程是由上而下,現在中型國家卻可能由下而上去顛覆秩序。杜特蒂的外交轉向、南韓的同意部署薩德反飛彈系統、印尼的強化海上力量,都是典型的例子。所以我們也可以從這個角度,重新審視亞太秩序的變動。

但是從微觀面來看,杜特蒂川普式的語彙,要跟美國分道揚鑣、要所有外國軍隊撤出菲律賓,卻又不是那麼容易做到。1950年以來,菲律賓75%的武器裝備都來自美國,和美國的關係千絲萬縷,軍方和美國的利益連結更是根深蒂固。杜特蒂需要軍方支持在菲南推動和平談判,也不敢得罪軍方,這都讓杜特蒂無法為所欲為。加上安全問題又非僅南海一端,舉凡海盜、反恐、天災,都需要美國援助,且國會反對聲浪已現的情況下,美、菲之間幾個重要的軍事協定也無法說斷就斷。若杜特蒂真的務實,這都是他必須面對的現實。所以最可能的發展,也是杜特蒂最容易做到的,只是減少演習數目而已。

一般預測,菲國外交最可能的發展,是走馬來西亞1980~1990年代馬哈地主政時的獨立外交路線,和美國有距離、有批評,但不可能全斷。當然這都只是預測,畢竟杜特蒂才上台幾個月,外交政策也還在發展之中。今年11月美、菲國防部長會議之後,以及美國新總統上台之後,美、菲的新關係才會逐漸成形,中型國家在國際上的影響力也才能準確評估。

(作者為東吳大學政治系教授)

(中國時報)