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【中國時報】李念祖專欄-立法權的界限不容逾越/東吳大學法律系兼任教授李念祖

  • 10/07/2016
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立法權有沒有界限?識者關心當下台灣憲政發展的前景,值得一問。

英國是最老牌的民主國家,信奉國會主權,J.L. de Lolme的酸語已成名言:「除不能將女人變男人或男人變女人,英國國會無事不可為。」A.V. Dicey1885年的名著《英憲精義》中形容國會主權:「由英王及上下議院合體的國會,有權制定及廢除任何法律,在英國法上,任何人與機構都無權否定或撤銷國會的立法。」這正是英國迄無成文憲法的緣故。國會主權並非真正的權力分立,原是對抗英王的歷史產物,卻不啻容許國會成為「民選的獨裁者」。國會若未獨裁,全賴自制遵循憲政慣例。不是君主立憲的國家恐難理解,也不合用。

 

第一部成文憲法典在美國問世,將英國的國會視為暴政,嚴格地權力分立,國會須受憲法拘束,沒有主權;立法者的權力來自民主憲法的授與,由憲法明文設定立法權應受控制而不可逾越的權力界限。成文憲法國家,遵奉主權在民,遵奉憲法至上,但像英國一樣遵奉國會主權做為憲政圭臬者,甚為罕見。

中華人民共和國1982年的憲法,或可於此對照。它的立法機關是人民代表大會與其常務委員會,人大不但擁有制定法律的立法權,而且獨占法律是否違憲的解釋權。可是,立法機關又怎會說自己寫的法律違憲呢?遇到質疑其制缺乏有效的憲法控制拘束政府權力時,則常提出英國的國會主權做擋箭牌。其實,人大背後還有個將全部政治權力長期牢握在手的執政黨,是無產階級的先鋒隊,是真正的統治者,曾把之前的對手政黨看成敵人,打成反革命,不能也不會給它重新翻身取得政權的任何機會。

凡是憲法規定交由司法審查法律是否違憲的,就是不接受國會主權的表徵。台灣原是現成的例子,由司法做為憲法的守護者,當國會立法違反憲法設定的界限時,得依請求宣告它違憲,以確保立法是有限的權力,不容無限擴權吞噬憲政。

美國憲法從一開始就規定國會立法權有兩個界限,國會不得制定個案定罪立法或是溯及既往的立法。不加施個案制裁,不許溯及既往,亦不妨看成同義語;久而久之,幾已成為權力分立制度中天經地義的立法兩條禁忌。就是說議會只應針對未來尚未發生的情況制定抽象規範,不得個案立法。今天任何法律都是抽象規則,看不到個別的名字,正是因為這項規則之故。立法權只為通案立法,司法權專司個案審判,即為憲法上這兩權的根本分際。

針對個案,以立法施加制裁,英國原是始作俑者;其國會慣用個案制裁立法對付政敵,達數世紀之久。以立法明文的形式,指名道姓地將政敵定罪、下獄、財產充公、褫奪公權甚或處死,本質上就是假定有罪而且不經司法審判即入人於罪,無異是由國會擴張權力取代司法審判,嚴重違反權力分立、推定無罪原則與正當程序,其實也是立法溯及既往。美國人立國時深知其害,憲法中明訂為立法的禁忌。英國個案制裁立法的劣習,在美國立憲之後也漸告停止。當代英國,個案制裁立法業已絕跡,國會獨裁的一種惡害已因自省自制而消除。

法律中出現特定的個別姓名,不是識別個案制裁立法的唯一方式。法律中制裁的對象可得特定,就是個案制裁立法。譬如在鄭捷案發生還未進行審判時,立法院可以制定一條法律規定「於民國100年到105年間在捷運中殺3人以上者,不經審判財產充公」嗎?這條立法表面上沒有個人的識別,但誰都知道只是要適用於特定對象,就也是個案制裁立法,當然違憲。如果要說此法不是個案立法,通案性地假設有罪就更難解釋了。

為什麼要問這個極其基本的憲法問題呢?台灣3次政黨輪替,似已步上民主政治的常軌,但仍須警惕。執政者若不謹慎自持守住憲政基本原則,一旦掌握國會的多數就通過個案制裁立法,對付政敵,來之不易的權力分立不免折足覆觫,憲政恐將隨之隳頹。心所謂危,國人鑒之。

(作者為東吳大學兼任教授)

(中國時報)