立法權有沒有界限？識者關心當下台灣憲政發展的前景，值得一問。
英國是最老牌的民主國家，信奉國會主權，J.L. de Lolme的酸語已成名言：「除不能將女人變男人或男人變女人，英國國會無事不可為。」A.V. Dicey1885年的名著《英憲精義》中形容國會主權：「由英王及上下議院合體的國會，有權制定及廢除任何法律，在英國法上，任何人與機構都無權否定或撤銷國會的立法。」這正是英國迄無成文憲法的緣故。國會主權並非真正的權力分立，原是對抗英王的歷史產物，卻不啻容許國會成為「民選的獨裁者」。國會若未獨裁，全賴自制遵循憲政慣例。不是君主立憲的國家恐難理解，也不合用。
第一部成文憲法典在美國問世，將英國的國會視為暴政，嚴格地權力分立，國會須受憲法拘束，沒有主權；立法者的權力來自民主憲法的授與，由憲法明文設定立法權應受控制而不可逾越的權力界限。成文憲法國家，遵奉主權在民，遵奉憲法至上，但像英國一樣遵奉國會主權做為憲政圭臬者，甚為罕見。
中華人民共和國1982年的憲法，或可於此對照。它的立法機關是人民代表大會與其常務委員會，人大不但擁有制定法律的立法權，而且獨占法律是否違憲的解釋權。可是，立法機關又怎會說自己寫的法律違憲呢？遇到質疑其制缺乏有效的憲法控制拘束政府權力時，則常提出英國的國會主權做擋箭牌。其實，人大背後還有個將全部政治權力長期牢握在手的執政黨，是無產階級的先鋒隊，是真正的統治者，曾把之前的對手政黨看成敵人，打成反革命，不能也不會給它重新翻身取得政權的任何機會。
凡是憲法規定交由司法審查法律是否違憲的，就是不接受國會主權的表徵。台灣原是現成的例子，由司法做為憲法的守護者，當國會立法違反憲法設定的界限時，得依請求宣告它違憲，以確保立法是有限的權力，不容無限擴權吞噬憲政。
美國憲法從一開始就規定國會立法權有兩個界限，國會不得制定個案定罪立法或是溯及既往的立法。不加施個案制裁，不許溯及既往，亦不妨看成同義語；久而久之，幾已成為權力分立制度中天經地義的立法兩條禁忌。就是說議會只應針對未來尚未發生的情況制定抽象規範，不得個案立法。今天任何法律都是抽象規則，看不到個別的名字，正是因為這項規則之故。立法權只為通案立法，司法權專司個案審判，即為憲法上這兩權的根本分際。
針對個案，以立法施加制裁，英國原是始作俑者；其國會慣用個案制裁立法對付政敵，達數世紀之久。以立法明文的形式，指名道姓地將政敵定罪、下獄、財產充公、褫奪公權甚或處死，本質上就是假定有罪而且不經司法審判即入人於罪，無異是由國會擴張權力取代司法審判，嚴重違反權力分立、推定無罪原則與正當程序，其實也是立法溯及既往。美國人立國時深知其害，憲法中明訂為立法的禁忌。英國個案制裁立法的劣習，在美國立憲之後也漸告停止。當代英國，個案制裁立法業已絕跡，國會獨裁的一種惡害已因自省自制而消除。
法律中出現特定的個別姓名，不是識別個案制裁立法的唯一方式。法律中制裁的對象可得特定，就是個案制裁立法。譬如在鄭捷案發生還未進行審判時，立法院可以制定一條法律規定「於民國100年到105年間在捷運中殺3人以上者，不經審判財產充公」嗎？這條立法表面上沒有個人的識別，但誰都知道只是要適用於特定對象，就也是個案制裁立法，當然違憲。如果要說此法不是個案立法，通案性地假設有罪就更難解釋了。
為什麼要問這個極其基本的憲法問題呢？台灣3次政黨輪替，似已步上民主政治的常軌，但仍須警惕。執政者若不謹慎自持守住憲政基本原則，一旦掌握國會的多數就通過個案制裁立法，對付政敵，來之不易的權力分立不免折足覆觫，憲政恐將隨之隳頹。心所謂危，國人鑒之。
（作者為東吳大學兼任教授）
(中國時報)
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